미 획득 및 해외군사판매(FMS)과정과 한국
획득과정간
구조차이 비교연구
김진욱
Burton 중령은 93년 9월부터 96년 9월까지 약 3년간 주한 미 국방 군수무관으로
국방부 조달본부에서 근무한 사람으로 이 보고서는 그의 한국 근무경험을 미 국방성에
요약 보고한 내용이다.
그는 미 체계관리대학(DSMC, Systems Management College, Fort Balvour 소재)을
나왔고 임관후 중위 때부터 미 국방성에서 줄곧 방위력 개선분야에 근무한 무기체계
전문가이다.
그는 한국군이 미국의 조달 시스템과 유사한 체계를 갖고 있으면서도 실제 이를
집행해 나갈 전문가가 부족하다고 보고 있다. 그는 무기체계에 관해 업계보다 정보가
부족하고 전문가가 없기 때문에 의사결정과정에서 업계에 끌려다니는 현실을 지적하고
있다.
전문가의 부족이 결국 사업성과는 물론이고 비리의 직접적인 원인이 된다고 주장하고
있다. 본지에서는 한국 방위력 개선사업의 투명성이나 대국민 공감대의 형성과 한-미
상호간의 지속적인 이익의 공유를 위해서 먼저 Burton 중령의 글을 의역하여 게재한다.
1. 개요
A. 한국의 군수장비 및 용역에 대한 획득체계는 미국체계와 비교할 때 예측과
집행면에서는 매우 다르지만 관련 법규는 자원낭비 및 남용을 예방하려는 의도를
내포한다는 점이 서로 같다.
B. 본 연구는 한국 군수획득체계와 한-미 양국간 획득체계가 어떻게 다른가를
중점적으로 다루었으며 주요내용은 획득철학, 위협분석, 획득규정, 연구개발(R&D),
사업관리(Program Magt), 예산편성 및 원가관리, 계약, 체계공학, 시험평가 생산관리,
군수자원 환경에 관한 것들이다.
이 분야는 매우 복합적이고 또 군 및 민간상업분야 사업관리자에 대한 모든 주요
책임분야를 다루고 있다.
2. 획득철학
A. 가장 기본적으로 한·미간 군수획득체계간 주요 차이점은 관점이다. 미국 획득체계
‘순기모델(Life-Cycle Model)은 품목(ITEM)의 소요제기, 개발및 생산, 야전배치,
폐기의 전단계를 설계한다.
B. 한국은 50년 이상 주로 미국에서 군수품을 획득했으며 한국이 구입한 대부분의
군수장비 및 물자는 미국에서 이미 생산되었거나 야전배치된 상태여서 한국은 왜
군수품이 개발되었는지, 어떻게 생산되고 야전배치되었는지를 이해할 필요성(Need)이
없었다.
C. 결과적으로 1996년에 대부분 한국의 군수획득은 아직도 형태분류된 장비(Type-Classified),
국방표준장비(MILSTD),국방규격품(MILSPE) 또는 이와 유사한 표준불출품목(Standard-issue)
등에 머무르는 실정이었다.
D. 미국의 획득규정 및 정책처럼 한국 군수획득 의사결정체계는 각 수요군의 신장비획득에
대한 감독(Oversight)이 그 의도다. 양국체계 공히 잘못된 정보, 소문, 정치적 간섭에
영향받기 쉽지만 양국간의 주요 차이점은 미정부획득과 FMS 절차는 원가관리와 미군
장비의 세계적인 확산측면에서 법률로 통제되고 정치적 결정이 이루어지는 반면 한국은
다분히 획득결정과정에서 포함된 요소요소별로 각 부서의 확인절차와 책임을 져야할
담당자가 불분명하여 아무도 구속되지 않도록 만들어진 느낌이다.
바꿔 말하면 한국의 의사결정자는 책임있고 소신있는 대안을 선택하고(Betting
his Bars) 좋은 의사결정을 하려는 데는 관심이 적고 그의 결정이 잘못되었을 경우에
책임을 지지않도록 하는데 더 관심이 많다.
3. 위협(분석)
A. 세계적 긴장완화 추세에도 불구하고 한국은 여전히 다양한 북한의 위협에 직면해
있다.
북한은 공공연히 한국을 위협하고 적대적이면서 잦은 도발을 일삼고 있으며 대군을
휴전선 가까이에 배치하고 있다. 그러한 위협에도 불구하고 한국의 1995-96 국방백서는
국방부가 현 군사력을 감소하고 인력위주보다 기술위주로 군구조를 전환하려 함을
보여준다.
B. 한국의 군 현대화 계획은 새로운 체계를 얻고자 선진기술을 획득하려는 노력을
반영한다. 적 위협에 대한 정의는 의사결정에 결정적인 영향을 준다.
C. 참모총장에게 있어서 북한도발위협은 한국 군사력을 현대화시키는 데 대한
노력을 집중케 한다. 과거 미 참모총장이 한국 국방부에 투입한 노력은 한반도에서
지상군이 전투에 승리하도록 준비하는 것이 목표였다. 한반도 작전에서 지상전투는
한국군이 맡고 해상 및 공중전투는 미국이 책임을 맡고 있다.
D. 장래 위협에 대한 결정은 북한, 국지, 세계정세, 한국 경제계획의 영향에 따라
변화한다. 결과적으로 각종 인지된 장래 위협은 각각 결정에 영향을 주면서 한국의
장기적인 계획에 영향을 주므로 위협은 일정치 않고 양국간에도 인식이 같지 않다.
E. 획득에 있어 위협의 영향은 군과 국가에 따라 다르다. 한·미 양국에게 위협은
한·미 군수획득을 증대시킨다. 위협은 변화의 빈도와 긴급성을 확대시키고 신 요구체계의
성능변수를 설정하며 궁극적으로 채택되는 무기체계 유형을 결정한다. 한국측 관점에서
위협은 한국군 현대화에 영향을 주고 각 수요군이 장비 및 물자요구서(Material Need
Statement)를 준비하는 데 영향을 준다.
F. 그 밖에 정치, 군사, 경제적 영향들은 위협 평가 관점에 영향을 끼치는데 미
FMS(해외군사판매) 과정은 그러한 영향의 한가지 예로써 FMS는 두 가지 측면에서
한국 군사획득과정에 영향을 준다.
첫째, 미 정부와 제작회사는 미군에 신형 및 개량장비를 배치시켜 생산라인을
계속 가동시키고, 과다생산비용을 환수하고 이득을 증진시키기 위해 해외 구매자를
찾는다.
둘째, 연합야외훈련간 미군이 신형무기체계를 운용함에 따라 한국군은 신형무기체계를
알게 된다.
상기 비용은 신형장비설계를 분석하여 장차 위협을 분석하고, 교리적인 분석으로
현존 위협인지 아닌지를 증명할 필요성을 갖게 된다.
4. 획득규정
A. 주요 무기체계 획득규정
국방부 훈령 531호(무기체계획득 관리규정)은 연구개발을 어떻게 할 것인지 보다는
개발된 사업에 대한 계약에 관해 주로 언급되어 있고 이는 신형무기체계에 대한 필요성을
인정하나 거꾸로 각 수요군에 우선 국산장비를 구입하고, 기술이전 및 공동생산을
하도록 강조하고 마지막에 해외조달토록 요구한다.
국방부훈령 531호는 필요할 때마다 필요한 품목을 생산하는 데 요구되는 TDP(기술자료묶음)
또는 기술에 급속하게 접근토록 암시하면서도 과거 누적된 R&D(연구개발)을 도외시
한다.
B. 국방부 훈령 531호의 다른 문제는 업무수행 방향과 구체적 지침의 부족이다.
미 DOD훈령 5000.1과 5000.2의 집행체계처럼 국방부훈령 531호는 신형무기체계는
구매전에 각종 획득심의회에서 의사결정승인을 받도록 요구하고 있다.
이 훈령은 이들 각종 심의회의 구성을 기술하는데 심의회는 국방부내 군,민 전문가에
의해 구매 전과정의 감독을 받도록 보장한다.
그러나 훈령 531호는 미 DOD 5000 시리즈 규정에 제시된 것처럼 심의 회의제 내용
및 관련 문서양식과 같이 어떤 절차에 따라 확인, 감독을 하라는 문서상으로 구체화되어
제시된 지침이 없다.
이러한 구체화된 지침의 부족으로 각 수요군 집행요구는 심의회의가 관심을 갖도록
생산적인 토의가 되도록 준비되기 보다는 심의할 문제들에 대한 요구를 재연한다.
C. 추가로 국방부 훈령 531호는 개발사업의 사업관리 지침이 거의 없다. 훈령
531호의 절차 및 승인과정은 완성품에 대한 집행절차에 제한되고 새롭게 등장하거나
개발중인 무기체계에 대한 체계적인 검토절차 규정이 없다. 그래서 총사업비용, 비용대
성능, 비용대 요구상실효과(Requirement trade-offs)같은 시스템 설계 또는 주요
단계검토(major milestone review)때마다 미국에 반복 질의를 하거나 심지어 심의회가
직접 단가 및 체계순기비용(Systems Life-Cycle cost)을 요구할 때도 있다.
한국 사업관리자들은 이러한 문제에 대해 계획 및 분석을 하지 않아서 사업이
계획 대 예산을 초과함으로써 예산문제를 등한시 하는 경우도 있다.
D. 미 FMS는 일반적으로 DOD훈령 5105.38 SAMM(안보관리교범)에 의해 집행되며
SAMM과 세부집행지시교범인(MSA;The Magt.of Security Assistance)는 DISAM(국방성안보관리처)에서
발간하여 미정부 FMS 절차에 대한 정보를 제공한다. 이들 문서는 미정부 FMS의 흐름을
상술하고 있으나 외국정부가 미정부 FMS 품목을 구입하기 위해 거쳐야 하는 과정들에
대한 기술이 거의 없다.
E. 미 정부 FMS 안내는 현재 운영중인 군수품목 조달에 초점을 두며 개발사업
관리를 예외로 다룬다. 개발중인 사업에 이러한 예외적인 접근으로(취급으로) 다수
해외국가들은 FMS를 통해 미국의 축적된 경험을 구매하여 문제를 해결할 수 있는
실마리를 찾으려 한다.
5. 연구개발
A. 기술이전
미 정부가 FMS를 판매시 최신형 장비 판매에 비우호적이고, 신개발기술의 타국가
유출을 거절하게 되자 한국은 조사력의 일대 도약을 위해 국내 방산업체와 더 많은
개발사업에 참여하고 있다.
B. 한국정부 연구개발투자
한국정부는 연구개발/시험평가 사업이나 설비에 많은 투자를 안한다. '95년 한국은
연구개발에 약 3억불 정도를 투자했다. 결과적으로 한국은 기초연구, ROC(요구성능)개발,
비용산정, 신무기체계 개발 및 획득지원에 필요한 시험평가계획 등을 제공하는데
필요한 다수 요소들을 누락시키고 있다.
C. 한국 국내산업
국내산업은 자체 자원으로 연구개발, 시험평가(RDTE)에 광범위한 투자나 참여를
안한다. 최근 방산업체는 RDTE에 투자하는데 대한 정부의 재정적 보상이 거의 없어졌으며
기초연구 지원을 위한 정부재정도 거의 없다.
한국 방산업체는 정부가 해외기술을 획득해 주면 민간상업 분야에 이용할 이중사용(Dual-use)
기술자료를 얻으려고 한다.
한국 정부가 필요로 하는 군수품목은 소량으로 제한된 생산및 투자를 할 수밖에
없으며 제3세계 판매도 미 기술이전 조건에 따라 미국측의 판매승인 및 통제 때문에
극히 작다.
D. 미정부 FMS
미정부 FMS는 상대적으로 외국정부의 연구 및 방위산업투자를 감소시키는 요인이다.
대부분의 경우에 미 FMS는 한국군의 한반도에서 미군과의 상호운용성을 보장하도록
미 군수장비및 물자로 장비시키기 위해 미국이 선호하는 방법이다.
실제로 미국은 한국이 국내방산업체에 FMS 구매재원을 투자하는 것을 좋아하지
않는다. 왜냐하면 미정부는 FMS를 통해서 비반복비용(연구개발비 등)을 장비의 총비용에
추가시켜서 미방위산업체 투자재원을 환수하기 위한 수단으로 사용하기 때문이다.
E. 비반복비용
FMS판매시 미정부는 무기체계 RDTE에 투자된 재원을 환수하려고 각 품목마다 비반복비용을
분할하여 부가시킨다.
한국측 주장(관점)은 미국측이 새로운 품목에 대한 필요성을 결정하고 KDTE 투자를
할 때 미 정부의 어느 누구도 동맹국에게 사업에 참여토록 요구하지 않다가 나중에야
상호작전 운용성 촉진을 위해 배치된 미 군수장비를 구입토록 한국에 요구하고 해외판매(FMS)와
무관하게 이루어진 RDTE 투자 비용을 지불해 달라고 한국정부에 요구한다는 것이다.
결과적으로 한국은 미국으로부터 품목을 조달할 때 단가를 충분히 지불할 수 있으나
비반복비용이 부과될 때는 회피하려 한다.