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3가지가 극복되면 국방개혁 OK
  2005-06-13 06:01:01, 조회 : 14,858, 추천 : 2132


3가지가 극복되면 국방개혁 OK

박계향(본지편집부장, winwinhappy@hanmir.com)

늘 대두되는 국방개혁

새로운 정부가 들어설 때마다 국방개혁의 화두가 어김없이 제기되었고 참여정부도 2003년도부터 정신개혁, 국방제도개선, 군 전력구조정비 등 3대 국방개혁을 모토로 개혁과제 101개를 발굴하여 추진해 왔다. 2004년을 마감하면서 국방부는 국방개혁에 대한 사업결산을 하였고 101개의 개혁과제 중에서 60개의 과제가 완료되었다고 자체 평가했다.

2005년도에 들어서 개혁의지가 더욱 더 힘을 받더니, 결국 4월 28일 대통령 업무보고시에 국방개혁의 지속적인 집행을 위해 법제화를 추진하겠다는 계획이 보고 되었다. 예정대로라면 법제화관련 법안이 10월 정기국회에 상정되는 것으로 되어 있었다. 그런데 대통령 보고 이후 개혁 법제화에 대하여 국방발전자문위원회 보고시 그 취지는 충분히 인정하지만 제 시간에 맞출 수 있겠는지를 시간을 두고 좀더 검토하라고 조언을 하였고 그래서 국회 상정이 예정되로 추진되기 어려울 수도 있다.

프랑스의 일사불란한 추진력과
법제화가 벤치마킹 대상

국방개혁의 법제화 추진은 프랑스의 사례를 벤치마킹한 것이라고 한다. 프랑스는 1972년에 최초 국방백서를 발간한 이후 바르샤바기구의 해체와 소련연방의 붕괴로 인하여 인접국가들로부터 상존하던 군사위협이 없어지고 프랑스 안보와 국방의 전반에 대하여 재검토와 대응책이 마련되면서 1994년에 두 번째로 국방백서를 발간하였다. 그리고 1995년 7월에 21세기 첨단 정예 군사력을 창출해 낸다는 목표를 가지고 ‘1997~2002 군사계획법(La Loi de la programmation militaire)’을 작성하였다. 이 계획법은 국방부 장관의 주관하에 합참의장, 병기본부장, 각군 총장들이 참여하여 7개월간의 각투 끝에 마련된 미래 프랑스의 안보위협에 대한 군사태세를 조망하는 새로운 프로젝트였다. 국가적 프로젝트로 추진된 프랑스의 군사계획법은 계획보다 더 빨리 프랑스군의 직업군제로 전환되어 대규모의 병력감축은 물론 첨단전력화를 시도하고 있다.

군 개혁의 최대 목표라고 할 수 있는 국방개혁의 법제화와 방위사업청의 개청이 주변의 내부분란으로 인하여 주춤하고 있고, 급기야 목표달성의 시간을 넘어섰다. 시간을 두고 검토하면 더 나을 것인가? 개혁은 의지이지 시간이 많이 주어진다고 될 일이 아니다. 시간이 모자란다고 해서 개혁이 불가능한 것이 아니라  『왜?』 국방개혁을 해야 하는지 당위성이 약하기 때문에 불가능한 것이다. 당위성과 목표가 명확해지면 파당적인 논란이나 관련된 사람들의 니전투구도 사라질 것이다. 국방개혁은 한 조직과 그 안에 포함된 어떤 개인의 이익을 위해서 하는 것이 아니다. 변화된 위협과 달라진 상황에 대처하기 위하여 우리 군이 새롭게 정렬을 하고 새로운 전비태세를 갖추기 위해서 하는 것이다. 우리 군이 우리 땅을 스스로 지킬 수 있는 힘이 있어야 마땅하지 않겠는가 하는 당면과제를 완수하기 위해서 개혁을 하는 것이다.


전문성과 대의성에 자신이 있어야
개혁에 추진력이 생긴다

명분과 목표, 지시와 지침이 명확한데도 소극적으로 임무를 수행하는 것은 우리가 청산해야할 마지막 구태이다. 기존의 조직생태에 물들어 있는 기득권자들에게 개혁이라는 용어는 그 자체만으로도 혐오스러운 일이다. 군의 구조를 개선하고 국방획득구조를 투명화하겠다는데 반론을 제기하는 속뜻은 불안정과 시행착오를 포장으로 한 밥공기 싸움이다. 그 정도의 변화에 대하여 우리 군이 불안정해질 아무런 이유도 없고 그런 시행착오라면 우리가 겪을 만큼 겪어왔다고 본다. 우리 군과 국방장관이 과거처럼 개혁에 대한 목소리만 높이다가 그 자체로 만족을 구하고 또 다시 과거의 전철을 밟겠다는 것이 아니라면 과거의 시행착오를 치밀하게 분석해서 추진력을 가져야 할 것이다. 추진력에 제동이 걸리는 것은 전문성과 대의성의 문제이다. 우리 군이나 장관이 전문성과 대의성에 자신감이 있을 때 군의 개혁이 성공할 수 있을 것이다.

국방개혁은 미래위협에 효율적으로 대처하기 위해 필요한 과정이다. 개혁의 목표나 과정이 국민들에게 피상적으로 비쳐지지 않기 위해서는 개혁이 우리의 위협과 전략과 전술에 연결되어 있어야 한다. 그 연결이 명확하지가 않기 때문에 약간의 불협화음만 있어도 보는 시각에 따라 얼마든지 다른 주장을 할 수 있는 소지가 있는 것이다. 한마디로 전문성이 없다는 것이다. 이제 우리 국민들도 많이 성숙되었다. 우리가 현재 혹은 미래에 갖게 되는 위협요소들에 대하여 설명을 해주고 힘을 모아야 한다. 국민들로부터 아이디어가 나오고 그를 바탕으로 전문가들의 필터를 거쳐서 전략과 전술이 만들어질 수 있다면 그것은 가장 이상적인 과정이다. 그것은 미국과 같은 선진국에서 실현되고 있는 군사정책 형성의 과정이다. 필자는 미군 하사관의 복제규정에 대하여 국민들로부터 널리 아이디어를 공모했다는 이야기를 들었는데 국민들이 그들의 자랑스러운 군인들에게 어떤 옷을 입히는 것이 좋을 것인가 선택하는 것은 지극히 당연한 일이다. 대의성과 전문성에 있어서 자신이 있어야 개혁의 추진력이 생긴다.


외치는 개혁이 아니라 개혁적 환경이
우선 만들어져야

개혁을 성공시키려면 지도자의 확고한 개혁적 의지도 중요하지만, 순리적으로 개혁이 추진될 수 있도록 환경을 조성해야 한다. 21세기군사연구소 김진욱 소장은 개혁을 위한 풍토개선의 문제에 대하여 다음과 같이 설명하고 있다. 그를 통해 그가 말하는 국방개혁의 선행조건이 무엇인지, 국방개혁을 성공적으로 달성하기 위한 과제들이 무엇인지 알아본다. 김 소장은 우선 “국방개혁은 의지만 가지고 될 수 있는 것이 아니다.”라고 말한다. 개혁의지와 함께 개혁을 성공시킬 수 있는 순리적인 환경이 만들어져야 한다는 것이다. 김진욱 소장의 이야기를 들어보자.

개혁을 위한 세가지의 성공조건이 있다. 첫째는생태적인 문제이다. 이것은 문화적인 풍토문제라든가 민족성의 문제 혹은 그 시대 사람들에게 흐르고 있는 사회적인 관습과 같은 문제들이다. 이 생태적인 풍토문제를 극복해야만  개혁이 가능하다. 옛날 가치, 옛날 질서, 옛날 제도에 안주하여 새로운 가치가 침투될 수 없다면 개혁은 이루어지기 어렵다. 그렇기 때문에 진정으로 개혁을 시도하려고 하는 사람은 이것을 어떻게 바꾸느냐에 최대의 관심을 가져야 한다. 자기 스스로도 변하고 자기 주변에 개혁을 위한 풍토 하나만 바꿔 놓아도 개혁은 반 이상 성공했다고 볼 수 있다.

두 번째는 제도적인 문제다. 법과 규정을 아무리 잘 만들어도 현실과 혹은 문화적인 풍토와 맞지 않는다면 언제나 뒤틀린 왜곡이 발생하게 된다. 집단문화에 맞도록 규정할 수 있는 법, 제도, 규정들을 통해 개혁이 일어날 수 있다. 우리 군이 국방개혁을 법제화하여 지속성있는 개혁을 추진하려고 하는데 그 법이 개혁의 장(場)속에서의 현실문제를 해결할 수 있고 또 그 법이 저절로 지켜질 수 있도록 마련되지 않으면 소용이 없는 일이다. 우리의 법이나 제도라는 것이 그동안 어떻게 되어 왔는가. 사회는 물론 군의 규정은 대부분 그 바탕이 미국이나 일본으로부터 그대로 답습되어 온 것이다. 그렇게 답습한 규정들이 우리에게 과연 적정하겠는가? 그렇지 않다. 선진국 흉내 내어 법 아무리 잘 만들어도 교묘하게 이리저리 빠져나가면 소용이 없는 일이다. 우리의 시행착오에 맞는 제도와 법을 만들어 내야 한다.

세 번째, 사람을 잘 선택해야 하는 문제다. 개혁적인 마인드가 있는 사람이 있고 현실에 만족하고 안정을 택하려는 사람이 있다. 누구나 개혁을 할 수 있는 것은 아니다. 비판적인 마인드와 창의적인 아이디어가 있는 사람만이 가능하다. 사람의 선택은 매우 중요한 일이다. ‘개혁을 누가 할 수 있느냐’ 그것은 개혁을 할 수 있는 의지와 마인드를 가지고 있는 사람만이 할 수 있는 일이다. 봉급받고 그저 편하게 살기를 원한다든가 아니면 장군 되어서 가문의 영광을 누리자는 사람에게 개혁을 기대하기는 어려운 일이다. ‘그 사람 참 좋은 사람이야’라는 인정을 받아가면서 주위 사람들하고 편하게 인간답게 살기를 원하는 사람에게 개혁을 기대할 수는 없다.


가장 중요한 것은 역시 풍토를 개선하는 일이다. 개혁을 하려면 우리의 풍토에 대하여 제대로 연구를 해야 한다. 마치 씨를 뿌릴 때 진흙밭이냐 자갈밭이냐를 따지는 것과 같은 이치다. 고구마를 심으려면 자갈을 걷어내야 되고 땅콩을 심으려면 진흙밭의 습기를 빼내야 한다. 작물에 따라 모래가 필요한 곳이 있고 진흙이 필요한 곳이 있듯이 수성(守成)을 위한 병정과 공성(攻城)을 위한 병정은 따로 있는 것이다. 농부에게 땅을 고르는 일은 당연한 과정이듯이 장수에게 병정을 고르는 일은 당연한 과정이다. 땅콩을 심으려는 농부에게는 모래밭을 주어야 하고 고구마를 심으려는 농부에게는 진흙밭을 주는 것이 마땅한 일이다. 진흙밭에 땅콩을 심으면 땅콩이 썩는다. 모래밭에 고구마를 심으면 물고구마가 나온다. 밭은 곡물을 심기 위한 것이다. 병정은 성을 지키기 위한 것이다. 군대는 나라를 지키기 위한 것이지 복지단체가 아니다. 군의 풍토가 지금 어떻게 되어 있는가, 우리 군의 요원들이 어떤 사람들인가 제대로 살펴야 한다.

우선 우리 모두에게 보편적으로 있는 낙후된 풍토를 반성하고 개선하는 일부터 시작해야 한다. 농경사회에서 비롯된 가치, 유교적인 통치에서 비롯된 가치 등 미래환경에 맞지 않는 토속적인 생활패턴들을 과감히 버리는 것이 필요하다. 우리가 버려야할 것과 보존해야할 것들은 삼척동자도 다 잘 아는 일이다. 아무리 옛 가치라 하더라도 좋은 가치는 누가 봐도 좋은 것이고 나쁜 가치는 누가 봐도 나쁜 것이다. 예를 들어 윗사람을 존중하는 것이 나쁘다는 것이 아니라 윗사람이건 아랫사람이건 서로 존중하는 것이 좋다는 것이고, 질서를 유지하는 것이 나쁘다는 것이 아니라 질서에 집착되지 않아야 새로운 질서를 만들 수 있다는 것이다. 경험이 나쁘다는 것이 아니고 경험과 함께 창의적인 아이디어가 필요하다는 것이고 강한 군대를 만드는 것이 나쁘다는 것이 아니라 찰고무처럼 질기고 탄력있는 군대를 만드는 것이 필요하다는 것이다.

둘째, ‘우리가 누구인가’, ‘우리의 정체가 무엇인가’를 제대로 파악해야 우리의 풍토 문화들이 앞으로 미래에 경쟁적으로 가기 위해서 어떻게 바뀌고 어떻게 보존되어야 할지 답이 나온다. 우리 군에서도 풍토개선을 위하여 단계적으로 어떤 시도를 할 수 있을지 대안들이 나와야 한다. 뚝고무를 찰고무로 만들기 위하여 무쇠를 강철로 만들기 위해서는 여러 단계의 담금질이 필요한 것이다. 억지로 끌어 올리려고 하면 다시 원위치로 가게 되어 있다. 하나씩 하나씩 단계별로 풍토를 개선시키면 개혁은 저절로 자연스럽게 이루어진다. 이런 과정 중에서 가장 좋은 실례가 ‘과거사진상규명’이라는 담금질이다. 과거사에 대한 진상규명을 하는 과정 그 자체가 우리가 누구이며 어디로 가고 있는 사람들인지를 가려주는 중요한 계기가 될 수 있다. 정부에서 하라고 하니까 하는 그런 피상적인 자세가 아니라 국민들이 요구하니까 어쩔 수없이 하는 그런 피동적인 자세가 아니라 이번 기회에 우리 군을 개혁하기 위한 풍토조성을 위한 좋은 기회로 활용해야 한다. 무쇠를 달궈 담금질을 할 때는 뜨거운 열기가 필요하고 요란한 소리가 나도록 두드려야 한다. 빨갛게 달아오르는 것을 두려워하고 요란한 소리에 겁을 먹는다면 강철을 만들 수 없다.

셋째, 제도나 사람의 문제도 중요한 변수다. 수차례 제도를 바꾸고 법을 고치고 했지만, 아직도 개혁에 대한 수요는 줄어들지 않고 있다. 여러 가지 이유가 있었겠지만 가장 큰 것은 역시 법이나 제도가 우리의 현실과 잘 맞지 않았기 때문이다. 우리의 풍토와 우리의 행태에 맞는 법과 규정을 어떤 샘플조직에 적용해 보고 검증해 보는 것도 한 방법이다. 군을 개방화하여 필요한 인재를 국가차원의 인재시장에서 선발하는 방법은 물론이고 경쟁력이 없는 사람들을 걸러낼 수 있고 과감하게 퇴출시킬 수 있는 제도적 장치가 필요하다. 과거에 어떤 일을 했으니까 그 일을 잘 할거라는 고정관념을 버려야 한다. 오히려 그 자리에 있었던 것이 족쇄가 되거나 타성에 매어있어 새롭게 변화하는데 커다란 장애가 되기도 한다. 고정관념과 습관화된 것들, 관습화된 과거의 집단상념을 가지고 있는 사람들을 재임용하니까 개혁적 마인드없이 조직이 움직이게 된다. 해방이후 일제시대 관료들을 그대로 썼던 것과 다를 바가 없는 현상이다. 이런 경력이 있으니까 더 잘 할 수 있을 것이라고 생각할 수 있는데 그것은 착각이다. 오히려 잘못 알고 있고 잘못되어 있는 습관을 버리지 못하고 그대로 반영시키고 있는 것이다. 개혁적인 마인드를 가지고 있는 사람들을 채택해서 운용해야만 개혁이 제대로 이루어질 수 있다.

대체로 이렇게 풍토문제와 제도문제, 인재활용의 문제가 실천되지 않는 한 지금까지 몇십년 동안 개혁한다고 떠들어 왔던 것처럼 우리 군의 개혁은 또다시 제자리로 돌아올 지도 모른다. 개혁을 한다고 말들만 무성히 해놓고 아무런 발전도 없이 개혁을 성공시켰든 안했든 단지 그 자리에 있었다는 것만으로 또 다시 승진하고 더 큰 국가의 중책이 맡겨진다. 개혁한다고 했다가 잘못했는데도 불구하고 단지 주요 자리에 있었다는 이유만으로 재임용되는 어리석음이 더 이상 반복되지 않기를 바란다. 국방개혁을 이제 법제화까지 하면서 제대로 하겠다는 것인데 그것을 총지휘하는 장관을 중심으로 모든 실무자들이 같은 마인드를 가지고 이번에야말로 제대로 한번 해봐야겠다는 강한 의지가 있어야 성공할 수 있을 것이다. ‘또 그러다 말겠지’, ‘그저 하라니까 하는 척이나 해보자’는 식으로 해서는 개혁은 또 제자리다. 이제 우리 군의 개혁은 새로운 변화에 적응하기 위하여 절대절명의 과제다. 지휘관의 의지와 실무자들의 의지가 일치할 때 비로소 국방개혁이 제대로 이루어질 수 있을 것이다.

개혁도 과학적 접근이 필요

김 소장의 설명대로 의지만 있다고 개혁이 되는 것이 아니라 어떤 마인드로 접근된 의지인가가 중요할 수도 있다. 국민적 지지와 공감대를 받기 위해서는 누구나 공감될 수 있도록 개혁내용의 과학적 접근도 필요한 일이다. 현재 국방부에서 국방개혁으로 포함시킨 주요 안건이 몇 가지가 된다. 첫째, 군사법제도 개선 둘째, 올바른 군사전력개념 확립, 셋째, 문민통제개념 정립, 넷째, 군 시설에 의한 민간 피해의 적절한 보상을 통한 갈등관리 등이다. 이중에서 군내부에서도 민감하고 갈등구조를 빚고 있는 것이 바로 문민통제 개념이다. 현재 국방부본부의 일반직 공무원과 현역군인들의 구성비는 52:48이다. 이것을 금년부터 2009년까지 공무원 비율을 71%까지 상향조정할 계획이고 이 계획대로 이루어진다면 앞으로 5개년에 걸쳐 현역 139명을 공무원으로 전환시켜야 한다. 외부의 우수 민간인력 확충은 물론 기존의 국방부 공무원과 현역군인들을 신분 전환으로 인력구성비를 갖추고자 하고 있는 것이다.

139명 숫자놀이의 근간이 무엇인지…

문민화라고 하는 것은 문민통제의 개념을 실현하기 위한 과정이다. 그것은 문민통제의 효과를 어느 정도 달성할 수 있는가, 국방서비스의 전문성과 효율성을 어느 정도 제고할 수 있는가에 달려있다. 현역과 민간인력의 상대 비용을 분석하고 그들의 구성비가 전문성과 대의성을 위하여 어떤 비율로 갈 때 문민통제와 전문화의 효과가 극대화될 수 있는가 계산이 나와야 한다. 국방부가 앞으로 5년내에 현역 139명의 보직에 대해 민간인력으로 전환시키겠다는 것이 어떤 기준에 의해서 결정되었는지 밝혀지지도 않아 숫자놀이에 불과한 것은 아닌지 우려를 낳고 있다. 우리는 늘 미국의 사례나 선진국의 사례들기를 좋아하며 마치 그 사례가 우리나라에서도 검증을 마친 것으로 착각하고 있다. 그런 실수를 염두에 두고 미국의 사례를 한번 살펴보자. 미군은 징집제도를 지원제로 전화시키면서 군 지원자들에게 강한 동기부여를 하기 위해 현역과 민간인력의 상대적 임금 비교에 많은 연구를 하였다. 미군은 특정 직무를 맡는 현역에게 지출되는 연간 총비용과 같은 직무를 민간인력에게 담당시켰을 경우 소요되는 연간 총비용을 비교하는 프로세스를 거쳤다. 미군의 결론은 어떤 직무에 있어서든지 현역이 수행하는 것보다 민간인력이 수행하는 것이 비용이 적게 든다는 결론을 도출했고 미 국방성은 이 논리를 근거로 민간인력 활용이나 아웃소싱을 적극적으로 활용하고 있다.


G7 선진국들의 경우 대체로 전체 군의 현역:민간인력비는 4:1수준이다. (미국-2:1, 영국-1.9:1, 독일-2.6:1, 프랑스 4.9:1, 캐나다 3:1, 일본 9.7:1, 이탈리아-8:1 등) 특히 일본과 독일의 국방부본부의 경우에는 대부분 민간인력이 활용되고 있다. 한국군은 현재 전체군의 현역:민간인력 대비가 19:1 수준이다. 인력연구를 하는 기관에서는 군 내부의 인사관리에 대한 혁신이 필요하다고 말하면서 국방부본부내에 국방공무원제나 계약군무원제도 등을 활성화시키는 것이 최선의 대안이라고 말하고 있다. 최근 군 법무관의 우수민간자원을 확보하기 위해 ‘6호봉 인상’을 걸고 후보자를 모집했지만 15명 모집에 겨우 2명만이 신청하는 결과가 나왔다. 이것은 미군의 연구결과가 통하지 못하는 한국군에만 적용되는 ‘군에 대한 근본적인 인식’에 문제점이 있기 때문이다.

국방개혁의 주요 의제인 문민화를 하는 과정에서 그저 숫자놀이식의 문민화가 아니라 과학적인 연구가 앞선 개혁의지가 발휘되어야 한다. 군 인력의 효율화를 높이기 위해서는 민간능력의 활용이 효율적인지, 군 능력 활용이 효율적인지를 한국군의 안보상황에 따른 업무형태를 기준으로 연구분석되어 민간능력 대체부문에 대한 과학적인 제시가 이루어져야 한다. 그런 연구결과만이 군은 물론 국민적 공감대를 확보하는데 큰 힘이 될 수 있을 것이다. 국방개혁을 위한 문민화개념의 민간능력 활용은 하나의 수단에 불과한 것이지 그 자체가 목적이 되어서는 안된다.

김진욱 소장은 이렇게 말한다. “군의 문민화는 겉으로 보여주기 위한 것이 아니라 군의 문민통제 개념을 어떻게 실현할 수 있는가에 초점이 맞추어져야 한다. 목적과 수단이 도치되어 수단이 하나의 신성한 계율처럼 지켜지는 것을 더 이상 방치해서는 안된다. 자리가 있으니 임무를 주는 것이 아니라 임무가 있어야 자리를 만드는 것이다. 위협을 정확히 분석하고 전략과 전술을 잘 짜고 거기에 맞는 군구조를 만들어서 임무형 자리(task-oriented position)를 만들어야 한다. 무엇을 위한 군이고, 무엇을 위한 자리인가. 다함께 반성해 볼 일이다.”  


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